21世纪经济报道 记者李愿 北京报道

“1997年亚洲金融危机爆发，中央更加高度重视金融风险。1997年底的第一次金融工作会议，国家从开始着手重点解决国有银行的不良资产问题，为之后实行股份制改革做了思想和基础准备。”2019年3月12日晚，在北京金融街，工商银行原董事长姜建清回忆起国有大行股改史时说道。

时任央行副行长的潘功胜在同一场合总结称，国有大行改革的基本思路：一是通过国家注资和剥离坏账，对商业银行进行财务重组，解决历史存量问题；二是通过股份化，包括引进战略投资者，改变商业银行传统的产权和经营机制，健全公司制；三是通过公开发行股票进一步充实资本金，强化对银行的市场约束，推动银行改革。

自1997年开始，国有大行陆续通过解决不良资产、股份制改造等实现上市，并一步一步成为现代商业银行，核销坏账、补充资本是基本条件。

回顾历史，国家集体对国有大行补充核心一级资本最近的一次还要追溯到2004年-2008年间，以外汇储备的方式通过中央汇金注资四大行；而在更早的1998年，财政部曾通过发行30年期2700亿元特别国债注资四大行，这笔债券也将于2028年到期。2010年四家大行的配股也属于补充核心一级资本行为，但参与方不仅仅是国家股东，还有其他股东（也可以自行放弃）。

在集体动作之外，部分大行也各自通过不同的方式补充了核心一级资本。如，2012年交通银行进行了定增，2018年农业银行进行了定增，2021年、2023年邮储银行分别进行了定增。工商银行、中国银行还发行过可转债。

2023年10月底召开的首次中央金融工作会议提出，支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石。面对这一任务，国家计划对六大行增加核心一级资本，总体思路是“统筹推进、分期分批、一行一策”。与前几轮背景不同，此次主要是大行净息差有所收窄、利润增速逐步放缓，并需要加大对重大战略、重点领域、薄弱环节以及“五篇大文章”等领域的支持力度，助力经济高质量。

对于均已经完成上市的六大行来说，补充核心一级资本的方式，除了利润留存之外，还有配股、定增、可转债、特别国债/外汇储备注资（相当于定增）等多种方式。

财报显示，截至二季度末，工农建中交邮储核心一级资本充足率分别为13.84%、11.13%、14.01%、12.03%、10.30%、9.28%，部分银行距离监管最低标准较近，且部分还与新资本管理办法实施有关。

2700亿元特别国债注资

翻阅四大行财报，还依然能看到有关2700亿元特别国债的身影。例如，工商银行2024年半年报显示，该行有特别国债850亿元，是财政部于1998年向该行发行的不可转让债券。该债券于2028年到期，固定年利率为2.25%。其他三家银行也进行了类似的披露。

1997年11月首次召开的全国金融工作会议提出，必须根据社会主义市场经济发展的要求，把银行办成真正的银行，强化人民银行的金融监管职能，加快国有商业银行的商业化步伐，并健全多层次、多类型金融机构体系。

“把银行办成真正的银行”，已经进行了多年的探索：1993年发布的《国务院关于金融体制改革的决定》，提出政策性金融和商业性金融相分离，要把国家专业银行办成真正的商业银行；1994年成立三家政策性银行，承担原来由国家专业银行办理的政策性金融业务；1995年《中华人民共和国商业银行法》颁布。

历史信息显示，由于亚洲金融危机直接冲击，1997年四大国有商业银行的资本充足率仅仅为3.71%，远远低于1988年巴塞尔协议8%的资本充足率要求，且存在巨额的不良资产，金融体系的脆弱程度较高。

“政府采取发行特别国债的办法提高国有商业银行的资本充足率，用以化解国有商业银行存在的金融风险，这是其作为所有者应当承担的责任，也是对国有商业银行长期代替财政发挥职能，充当‘第二财政’的一种合理支持。”一位研究人士认为。

《关于发行1998年2700亿元特别国债的通知》显示，2700亿元特别国债面向四大行定向发行，所筹资金全部用于补充资本金。根据四家银行的风险资产、资本净额、贷款呆账和资本充足率等指标，确定特别国债的承购数额：工商银行850亿元，农业银行933亿元，中国银行425亿元，建设银行492亿元。

《关于发行特别国债补充国有独资商业银行资本金有关问题的通知》提到，根据我国商业银行法的规定和国际有关协议的要求，银行的资本充足率不得低于8％。发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的办法，只是作为一次特殊性措施。今后，各国有独资商业银行要按照稳健经营的原则，通过深化改革、改善资产质量和结构、严格控制和压缩风险资产规模、提高经营效益等办法，逐步增加资本金，从而在信贷资产规模适度增加的同时，保持法定的资本充足率。

发行特别国债这一举措提高了四大行资本充足率，同时叠加国家对不良资产的剥离，四大行不良率也大幅下行。卸掉历史包袱的四大行，为下一步商业化发展和改革奠定了基础。

汇金公司陆续注资四大行

在2001年我国加入WTO后，外资银行进入中国金融市场的速度不断加快，与中资银行的竞争与合作也全方位展开。这就需要对我国大型商业银行进行股份制改革，以增强其竞争力。

2002年2月召开的第二次全国金融工作会议提出，必须把银行办成现代金融企业，推进国有独资商业银行的综合改革是整个金融改革的重点。要按照建立现代企业制度的要求，把国有独资商业银行改造成治理结构完善、运行机制健全、经营目标明确、财务状况良好、具有较强国际竞争力的现代金融企业。具备条件的国有独资商业银行可改组为国家控股的股份制商业银行，条件成熟的可以上市。

2003年开始，我国国有独资商业银行进入股份化阶段。当年成立了“国有独资商业银行股份制改革领导小组”，国务院决定选择中行和建行进行股份制改革试点工作。

财务重组是国有商业银行股份制改革的前提和基础，只有用真实资本替换信誉资本，实现国家信誉的资本化，才能破除单一国有的产权结构。面对当时财政收入大幅增长但支出更为迅猛，财政无力向国有商业银行注资的背景，国家选择了通过外汇储备对国有商业银行进行注资。

2004年1月6日国务院宣布对建设银行和中国银行各注入225亿美元（计1800亿元人民币），使两家银行的资本充足率大为提高，建设银行的资本充足率由2002年的6.51%上升至11.29%，中国银行的资本充足率由6.98%上升至10.04%，同时也大幅度降低了其不良资产率。2005年4月底，工商银行也获得了汇金公司150亿美元（约1240亿元人民币）的注资和财政部资本金权益1240亿元人民币注资，各占工商银行50%的资本金。2008年11月6日汇金公司向农业银行注资190亿美元，同时财政部向农业银行注资1300亿元人民币，双方各占50%的资本金。

可查阅的信息显示，中国银行、工商银行、农业银行在当年的年报中披露了股份制改革的基本情况。农业银行2008年年报显示：2008年10月21日，国务院审议并原则通过了农业银行股份制改革实施总体方案，其后本行相继完成国家注资、剥离不良资产等重大财务重组事项，通过财务重组，本行的资产质量和盈利能力大幅改善，资本实力和财务基础显著增强。当年末，农行股东为财政部和汇金公司，各持50%股份。

“国有商业银行股份制改革开启了中国银行业现代化的进程。改善了中国银行业的治理状况、资产质量和经营绩效，使中国银行业的竞争力显著提升，为国际社会和金融市场对中国银行体系信心的根本提升奠定了坚实的基础。改革后的近期和中期，中国银行业发生系统性危机的风险显著降低。”曾作为农行股改操盘手的潘功胜认为。

工建农中四大行分别于2006年10月、2007年9月、2010年7月、2006年7月在A股上市（港股上市时间有所不同）。英国《银行家》杂志发布的2024年度全球银行1000强榜单中，按照一级资本排名，工商银行、建设银行、农业银行、中国银行位列前四，这是国有四大行连续7年包揽该榜单前四名。

四家大行同年完成配股

2010年，工、建、中、交四家大行还同时完成了配股。从配股情况看，国家股东均参与了配股。

中国银行在2010年年报中披露，该行积极抓住资本市场的有利时机，完成了A股可转债和A+H配股再融资计划，年末资本充足率达到12.58%，为业务持续发展奠定了坚实基础。资本补充的顺利完成，为未来发展奠定坚实基础，本行将以此为新起点，进一步提升资本管理水平，推动各项业务持续健康发展，不断满足股东回报要求。

从历史情况看，商业银行配股价一般都会折价，对股价构成一定的压力。工商银行在2010年年报中披露，该行配股以每持有10股现有股份获发0.45股配股股份之基准进行，A股和H股配股比例相同。认购价每股A股配股股份人民币2.99元较A股于定价日（即2010年11月10日，为确定配股之认购价之日期）在上交所所报之收市价每股人民币4.74元折让约36.9%，而认购价每股H股配股股份3.49港元较H股于定价日在香港联交所所报之收市价每股6.63港元折让约47.4%。

建设银行披露，截至2010年末，该行资本充足率为12.68%，核心资本充足率为10.40%，分别较上年末上升0.98个百分点和1.09个百分点，主要是完成A+H配股后，募集资金净额611.59亿元全部用于补充资本，进一步巩固了资本基础。

主要股东参与配股情况方面，工商银行披露，该行控股股东财政部和汇金公司均承诺按其持有股份比例以现金全额认购2010年7月28日董事会会议审议通过的配股方案中的可配股票，该承诺事项已于2010年11月得到履行；建设银行披露，该行控股股东汇金公司已按承诺参与A股和H股配股方案，并悉数认购其可配股份，其中A股认购10,132,322股, H股认购9,328,350,117股。交通银行披露，该行在境内大型商业银行中率先成功实施A+H配股融资计划，A股和H股募集资金净额共为人民币323.56亿元，有效补充了核心资本，截至报告期末，集团资本充足率和核心资 本充足率分别达到12.36%和9.37%，较年初分别提高0.36和1.22个百分点。

当前，外界对此轮国家注资六大行的举措给予高度关注。

谈及此次注资背景，金融监管总局局长李云泽表示，近年来，大型商业银行主要依靠自身利润留存的方式来增加资本，但随着银行减费让利的力度不断加大，净息差有所收窄、利润增速逐步放缓，需要统筹内部和外部等多种渠道来充实资本。

并披露称，为巩固提升大型商业银行稳健经营发展的能力，更好地发挥服务实体经济的主力军作用，经研究，国家计划对六家大型商业银行增加核心一级资本，将按照“统筹推进、分期分批、一行一策”的思路，有序实施。

中国银行研究院李一帆认为，长期以来，大型银行积极承担社会责任，对实体经济重点领域保持较大的信贷支持力度。此次增资支持有助于大型银行进一步发挥服务实体经济主力军和保障行业稳定压舱石的作用，提升高质量服务实体经济和抗风险能力。

“作为服务实体经济的金融主力军，大型银行在未来仍将加大针对实体经济重点领域和薄弱环节的信贷投放力度，推动信贷规模持续增长，叠加探索净息差承压背景下的非息业务扩张，或将导致风险加权资产规模上升，加大资本消耗。增加核心一级资本计划，将按照统筹推进，分期分批有序实施，有望引导大型银行提升精细化管理水平，强化资本约束下的高质量服务实体经济和风险抵御能力。”李一帆表示。

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